２０１８年９月１３日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》明确将公安部指导建设工程消防设计审查职责划入住房和城乡建设部。２０１９年３月２７日，住房和城乡建设部、应急管理部《关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》，规定住房和城乡建设部承接各级消防救援机构依据《消防法》《建设工程消防监督管理规定》承担的建设工程消防设计审核、消防验收、备案和抽查职责。２０１９年４月２３日，第十三届全国人民代表大会常务委员会修订《消防法》，其中第十四条规定建设工程消防设计审查、消防验收、备案和抽查的具体办法，由住房和城乡建设部规定。随后，住房和城乡建设部２０２０年４月１日颁布《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》，该规定已经于２０２０年６月１日起开始施行。
消防安全问题一直是我们生产、生活中关乎生命财产安全的头等大事，国家立法对此一贯非常重视，确立了特殊建设工程消防验收的法律制度，《建筑法》《消防法》《建设工程消防监督管理规定》《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》等法律法规规定也已明确规定，特殊建设工程只有在通过消防验收合格后方可投入使用。房屋消防验收是否合格往往关涉房屋能否竣工备案、能否交付使用、是否存在消防安全隐患等重要问题，也同样关系和影响着我们针对目标房屋所订立购房合同的履行问题。在当前新规即将实施的背景下，本文拟结合相关规定、司法案例对房屋消防验收的几个常见问题进行梳理总结，以期对消防验收实务提供参考。
问题一：网传取消米以下建筑消防验收是否属实？哪些建筑必须进行消防验收？住房和城乡建设部《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十四条规定：具有下列情形之一的建设工程是特殊建设工程：（一）总建筑面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；（二）总建筑面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；（三）总建筑面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；（四）总建筑面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；（五）总建筑面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；（六）总建筑面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉ＯＫ厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅；（七）国家工程建设消防技术标准规定的一类高层住宅建筑；（八）城市轨道交通、隧道工程，大型发电、变配电工程；（九）生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站；（十）国家机关办公楼、电力调度楼、电信楼、邮政楼、防灾指挥调度楼、广播电视楼、档案楼；（十一）设有本条第一项至第六项所列情形的建设工程；（十二）本条第十项、第十一项规定以外的单体建筑面积大于四万平方米或者建筑高度超过五十米的公共建筑。住房和城乡建设部《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十五条规定：对特殊建设工程实行消防设计审查制度。特殊建设工程的建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防设计审查，消防设计审查验收主管部门依法对审查的结果负责。特殊建设工程未经消防设计审查或者审查不合格的，建设单位、施工单位不得施工。
住房和城乡建设部《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第二十六条规定：对特殊建设工程实行消防验收制度。特殊建设工程竣工验收后，建设单位应当向消防设计审查验收主管部门申请消防验收；未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。
已于２０２０年６月１日施行的《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》采取了特殊建设工程应进行消防设计审查、消防验收，其他建设工程进行消防验收备案、抽查的制度。该规定第十四条保留了公安部《建设工程消防监督管理规定》第十三、十四条中应当进行消防验收的项目，并额外新增了国家工程建设消防技术标准规定的一类高层住宅建筑（即建筑高度高于５４米的住宅建筑（包括设置商业服务网点的住宅建筑），参见２０１８年３月３０日修订的《建筑设计防火规范》（ＧＢ５００１６－２０１４）２５．１．１条）作为消防设计审查、消防验收项目。因此，网传的政府取消米以下的房屋消防验收不属实！
问题二：竣工验收和消防验收之间的关系，谁在前、谁在后？
《中华人民共和国消防法》（年4月23日修正）第五十八条规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：（一）依法应当进行消防设计审查的建设工程，未经依法审查或者审查不合格，擅自施工的；（二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的；（三）本法第十三条规定的其他建设工程验收后经依法抽查不合格，不停止使用的；（四）公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的。建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，处五千元以下罚款。
住房和城乡建设部《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第二十八条规定： 建设单位申请消防验收，应当提交下列材料：（一）消防验收申请表；（二）工程竣工验收报告；（三）涉及消防的建设工程竣工图纸。消防设计审查验收主管部门收到建设单位提交的消防验收申请后，对申请材料齐全的，应当出具受理凭证；申请材料不齐全的，应当一次性告知需要补正的全部内容。
第二十九条规定：消防设计审查验收主管部门受理消防验收申请后，应当按照国家有关规定，对特殊建设工程进行现场评定。现场评定包括对建筑物防（灭）火设施的外观进行现场抽样查看；通过专业仪器设备对涉及距离、高度、宽度、长度、面积、厚度等可测量的指标进行现场抽样测量；对消防设施的功能进行抽样测试、联调联试消防设施的系统功能等内容。
第三十条规定：消防设计审查验收主管部门应当自受理消防验收申请之日起十五日内出具消防验收意见。对符合下列条件的，应当出具消防验收合格意见：（一）申请材料齐全、符合法定形式；（二）工程竣工验收报告内容完备；（三）涉及消防的建设工程竣工图纸与经审查合格的消防设计文件相符；（四）现场评定结论合格。对不符合前款规定条件的，消防设计审查验收主管部门应当出具消防验收不合格意见，并说明理由。
住建部《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条规定“工程竣工验收由建设单位负责组织实施”；第六条规定“工程竣工验收应当按以下程序进行：……（四）建设单位组织工程竣工验收。1、建设、勘察、设计、施工、监理单位分别汇报工程合同履约情况和在工程建设各个环节执行法律、法规和工程建设强制性标准的情况；2、审阅建设、勘察、设计、施工、监理单位的工程档案资料；3、实地查验工程质量；4、对工程勘察、设计、施工、设备安装质量和各管理环节等方面作出全面评价，形成经验收组人员签署的工程竣工验收意见。”
从上述一系列规定可以看出，竣工验收是经建设单位组织，对建设工程的质量进行标准化确认的程序，是一种民事行为。消防验收合格的前置条件是工程竣工验收报告内容完备，因此，竣工验收在前，消防验收在后。
问题三：消防验收合格是否属于商品房交房条件？
消防验收及未经消防验收擅自投入使用引发的纠纷是建设工程消防验收中的常遇到的问题，而建设单位在未经消防验收或者消防验收未通过即擅自提前使用，由此引起的消防安全隐患很大。那么消防验收合格是否属于商品房交房条件？未经消防验收、或消防验收不合格的商品房能否交房？
我国的法律、行政法规以及部门规章均明确依法应当消防验收的建设工程未经消防验收或验收不合格禁止投入使用。如《消防法》第十三条第三款、《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款、《建设工程消防监督管理规定》第八条第（五）项、《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（已于２０２０年６月１日生效）第二十六条第二款均规定未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。在住建部和工商总局联合制定的《商品房买卖合同示范文本（预售）》（ＧＦ－２０１４－０１７１）第九条也明确了商品房取得建设工程竣工验收备案证明文件作为交付条件。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条也规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：……（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件……。
因此，除了建设、勘察、设计、施工、监理等五方竣工验收合格外，还应当取得消防、规划、环保等专项验收并取得竣工验收备案表，系商品房法定交付条件。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条关于‘建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收’的规定，还应当由规划、环保、消防等部门予以认可并由建设行政主管部门等进行审查，最终以备案的方式确定建设工程质量符合国家要求和标准”。
问题四：何为“擅自投入使用”？未经消防验收或消防验收不合格，即进行二次装修是否为“擅自投入使用”？
发包人擅自使用未经竣工验收的工程，涉及到的法律问题较多，例如工程未经验收就提前使用造成的后果、“提前使用”与“交叉施工”的辨别、“擅自使用”的认定问题等一直在司法实践中存在较多争议，正确认识和梳理这些问题有助于更好的对建设单位的责任进行规制，为建筑市场的健康发展提供坚实保障。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（下称“司法解释”）第十三条规定：“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持”，发包人的行为是否构成对工程的“使用”，实践中有不同观点：一是认为工程被发包人占用就视为使用；二是工程处于发包人实际控制状态，就构成对工程的使用；三是发包人依照工程的建设目的对工程进行使用才是法律意义上的使用。对于上述三种观点应作分析。首先，发包人如果仅是偶然的或者短暂的占用了建筑物，例如临时看管工程，不应笼统的将其视为对工程的使用；
其次，工程如果处于发包人控制状态，但发包人未有任何投入使用的行为，或者派遣不属于承包人一方的施工人员对工程进行了短暂的施工操作，不宜认作对工程的使用；
再次，建设工程应满足设计要求和施工合同中约定的相应的功能目的，但工程的功能不应做狭义解释，例如建设单位本欲将建筑物用作工厂，但最后将建筑物用作仓储，仍然应视为对建筑物的“擅自投入使用”，建筑物只要满足其一般用途即可；建设单位如果占有控制了建筑物，并按照建筑物的一般用途来使用建筑物，其自身应该对“擅自投入使用”行为负责。发包人使用了进行过分部分项验收的工程，该工程如没有进行单位工程验收，则发包人的行为本质上就是未经竣工验收而“擅自投入使用”。
有部分发包人会将自身行为界定为对工程的“交叉施工”而非“投入使用”。根据《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB-）第4.0.2条：“单位工程应按下列原则划分：具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物或构筑物为一个单位工程；对于规模较大的单位工程，可将其能形成独立使用功能的部分划分为一个子单位工程。”单位工程应具备独立的使用功能。发包人如果是在单位工程完工后，基于工程的使用功能基础进行的行为，应认定为是发包人的“投入使用”。例如厂房是具备独立使用功能的工程，发包人在厂房施工完毕未进行竣工验收前，已经进行了设备的安装调试，则应属于“擅自投入使用”行为。“交叉施工”是指在工程的施工过程中，两个或以上的工种在同一个区域同时施工，所以后一施工工序并不能认定为是对前一工序的提前使用，单位工程内的电气安装、电梯安装等多在单位工程的施工过程中交叉进行，发包人在承包人施工期间，安排其他施工人员进行电梯安装等不应视为工程竣工验收前的提前使用。因此，进行二次装修即为“擅自投入使用”。
相关法律法规之所以实行消防验收制度，是基于建设工程的使用会面向社会公众，消防不合格的工程会严重侵害到人民群众的生命安全，造成严重的经济损失，且在发生火灾时难以明确责任主体，极易引起纷争，不利于问题的处理和矛盾的解决。施工单位作为工程的建设者，应交付质量合格的工程，而建设单位作为工程的开发商，应在工程消防验收合格后再将房屋交付给业主。结合上文中的法律规定，“擅自使用”是以工程是否经过竣工验收为标准，无论发包人出于何种原因同意承包人提前使用工程，进行“二次装修”、“交叉施工”，都不能改变承包人“擅自投入使用”的违法性质。
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