摘要：大批建制市的崛起是中国城市化最显著成就之一。中国的城市绝大多数是城乡合治型的广域型行政区。城市建制与行政隶属关系转型过程中存在一系列矛盾和问题。为此,中国城市行政区划管理体制需要创新,以促进中国城乡社会结构转型,全面提高城市化质量和水平。
1中国的城市化与城市地区的区划体制
1.1市制创新是中国城市化的基本动力
中国的城市化也称城镇化,是指人口不断向城市集中、城市生活方式不断向周边区域辐射的空间过程,包含三个基本含义:(1)城市数目不断增多;(2)城市规模不断扩大;(3)城市居民生活和环境质量不断提高。年中国城市化水平为%,建制市个。整个年代国家在东部地区撤销一批小城市建制,有重点地建设一批枢纽城市;在中西部地区新建了一批新工业城市,城市体系稳定发展。至年底,全国建制市个,平均每年增设5个新建制市,城市化水平也达到%。年代初至年代末,中国城市化和城市发展基本上处于停滞阶段,年底,全国城市化水平为%,建制市为个。年代以来,伴随着中国工业化和经济市场化的发展,全国城市化进程明显加快。在~年的20年中,全国新增建制城市个,年均新增城市近24个;市镇总人口由年的万人增至年的万人,净增万人,年均新增万人,城市化水平由年的%上升到年的%,净增个百分点,这是中国城市化和城市地区快速发育和成长的重要历史阶段。大批建制城市的崛起,是中国城市化最显著的成就。
1.2“三层四等”的城市型政区体系
根据中华人民共和国宪法原则,中国建制城市分为直辖市、省辖市、自治州辖市等三个层次,行政上分为省级(直辖市)、副省级、地(州)级和县级市等四个等级,构成中国建制城市三层四等的政区体系。年底,中国有北京、上海、天津、重庆等四个直辖市,其市辖区范围都比较大,兼有地域型政区的特点。有15个副省级的特大城市,个地级市、个县级市。这些省辖市内部的行政区划体制有两种类型:一是设区城市,二是不设区城市。省会城市和较大的地级城市可以设区,县级市不设区。在设区城市,市辖区是一级行政区划建制,有相应的行政级别和政府组织机构。地级市的市辖区相当于县级建制。设区城市一般实行两级政府、三级管理模式,市辖区通过其派出的街道机构,对基层社区直接管理。这种模式仅限于特大城市的中心城区。由于中国城市内部政区建制滞后于城市化进程,相当多的设区城市的市辖区下设置有乡镇,这种现象使中国绝大多数设区城市还实行着三级政府、四级管理模式,许多市辖区通过乡镇政府完成其对基层社区的行政管理任务。在民族自治区范围内,自治州可以管辖县级市。州辖市不设区,实行市-乡镇-村的行政管理体制。地级以上的城市一般都实行市领县(市)体制,形成三种行政区域结构关系模式1:一是地级市直接领导和管理县的区域模式;二是县、市混合结构关系的区域模式;三是地级市代管县级市的市辖市模式。
2城市地区的行政区划矛盾
2.1市领导县(市)体制下的区划矛盾
主要表现为城市建制与行政隶属关系转型过程中对于制度空间利益的博弈。伴随着城市化进程的发展,城市规模和经济实力越大,不同管辖层次的城市对行政管理的地方自主权要求越突出,对自身行政区划体制改革的要求也越强烈。由此,诱发两种行政行为:直辖市和较大中心城市的都市区空间扩展,谋求撤县(市)设区,要求变革发展进程中形成的市领导县(市)体制,以扩大都市区的资源配置权限和发展的制度空间;另一方面,市领导县(市)体制下的一些强县、强市,随着城市经济实力的成长,追求城市行政等级的变革,以摆脱市辖县(市)体制的制度约束,寻求资源配置与发展的自主权和制度空间。越是经济发达的地区,这两种倾向越明显,导致一系列诸如经济利益、行政管理和城乡关系等方面的新矛盾,显露了城市型政区政府组织层级管理体制的弊端。而且,地级市领导县(市)体制作为省县之间的中间管理层次还缺乏法律依据。东部沿海地区由于市辖县撤县改市而呈现出市辖市的行政管理体制格局,给现行宪法中关于行政区划条款的规定带来更大的挑战o。
2.2现代城市建制与传统基层政区建制之间的矛盾
20世纪80年代以来的撤县设市、撤地设市、地市合并、撤县设区等政区体制的转型,为中国城市地区的现代化、城市化发展提供了宏观体制基础和城市政府组织框架结构。但变化只限于宏观层面,没有带来基层政区框架结构的转型。城市地区基层政区无论是规模还是政府组织体系仍具有计划经济时代的小而全特征,撤乡设镇只是政区形式的换牌,政区组织管理体制没有根本性的变革。即使是上海这样比较发达的大都市,城市基层政区的框架结构仍然可以看得见当年人民公社小而全政区框架的影响。显然,现代社会信息化高速发展,以及高度发达的现代通讯和交通运输网络使基层传统政区框架结构体系越来越成为城市地区现代化与城市化发展的行政包袱。高效、精干、廉洁的现代城市行政管理体制与低效、臃肿、拖蹋的传统基层政区体制框架之间的矛盾,已经严重地阻滞了一些大都市发育发展的历史进程。
2.3城市行政等级与通名制度之间的矛盾
分级管理是行政区划的一个重要原则。中国城市型政区在行政上分为省级城市(直辖市)、副省级城市、地(州)级市、县级市等四个行政等级。一些地方还有副地级市。学者们还在主张设置县辖市?。其结果会导致中国建制市将盘踞从省到乡镇的所有行政层级。市是中国城市型政区的建制通名,无论直辖市还是省辖市、州辖市,通名为市。市的行政等级过多,都使用市的通名,其行政等级不仅外国人分不清楚,就是国内很多人也搞不明白。
2.4加速发展的城市化进程与城市建制制度建设滞后的矛盾
中国的城市化已顺利跨越了初期缓慢发展的阶段。第五次全国人口普查数据表明,中国城镇人口比例已经达到36%,标志着中国城市化进入了加速发展的中期阶段。人口城市化和非农化是建制城市的最基本条件。根据民政部区划地名司的预测?,到年,全国将新增万非农人口需要新设置建制市来吸收,若按10万非农人口设市标准计算,~年期间全国需要设置个建制市,每年设市28个。显然,在实施第三步发展战略的过程中,国家富强、人民富裕、民族振兴的时代发展朝流,将加速中国城市化与现代化的社会变革进程。但国家在行政区划法规、设市标准和市制建制的行政管理程序等方面存在许多不完善的地方。年底,国务院做出了冻结审批撤县设市的决策,给理论界和行政管理部门提供了反思中国市制建设经验与教训的历史性机遇。从城市建制制度的层面考察,中国有关城市建制方面的行政区划法规需要修正;城市型政区的建制标准须进一步完善;此外,协调好中国的省制、县制和市制之间的关系,也是城市建制制度发展亟待解决的问题。中国的城镇化和现代化是不可逆转的趋势,只有坚持城市建制制度的不断完善和创新,协调解决好城镇化进程中的上层建筑领域里的体制关系,才能促进中国城镇化的健康发展。
2.5城市地区的跨界需求与政区分割的矛盾
无论城市规模大小,城市发展都有跨界需求产生。而且,城市化发展必然导致跨行政区的城市连绵区出现,跨界的区域性需求项目越来越多。这些需求项目主要是区域性发展规划、环境治理与保护、交通、通讯、电力和水资源利用、市场交换、社会救助与犯罪治理等领域的基础设施建设。实际社会生活中,政府多半是屁股指挥脑袋,只考虑和解决行政辖区范围内的事务,很少考虑提供跨界需求服务。囿于行政区的利益分割,相互毗邻但非隶属关系的城市政府间的合作与协调机制比较薄弱,诱发一系列跨界区域矛盾。
3城市地区行政区划体制的创新
3.1创新城市地区行政区划管理的法律制度
年底全国人大通过的中国5宪法6中有关行政区划条款规定,全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。宪法实施至今,中国社会经济面貌发生了深刻的变化,城市化水平、质量与城市建设、管理也发生了很大变化,其中城市建制制度与政区层级管理体制,已经突破了宪法关于行政区划条款的规定。如果继续遵循目前宪法确定的一些原则,直辖市和一些特大城市在增强城市发展综合竞争力的过程中,只能对所管辖的市(县)采取撤市(县)设区的区划调整措施,没有别的可供选择的制度空间;市管县条件下的代管县级市所形成市辖市格局,只能维系现状,城市地区发展所面临的区划矛盾始终得不到解决。因此,中国快速发展的城市化进程和城市地区经济社会的现代化进程,都要求对宪法中有关行政区划法律条款的内容做出相应修改。
3.2协调市制与省制、县制等广域型政区的关系
增设直辖市是划小省区、协调市制与省制关系的重要战略模式。直辖市体制是以中心城市管理为核心的市制;省制是以地域管理为主体的体制,从发展趋势看,二者不能相互替代,也不能相互排斥,而是中国一级政区建制中相互并存、优势互补的两种政区建制。中国拥有13亿人口,理论上可以设置12~15个直辖市。选择新的直辖市,应该是那些具有相当规模和实力的区域性中心城市,其中常居人口规模不少于万;经济实力雄厚,除了居民收入和生活水平比较高以外,至少还是中央财政税收的重要贡献城市;此外,还应该是具有相对单一的辐射与影响的区域空间。增设直辖市应首先在那些拥有双强中心城市的省区进行试点;在西部大省或民族自治地区要有意识地培育省会城市以外的特大城市,为未来的行政区划调整作准备;对北京、上海等直辖市的管辖区域可以适当扩大些。在中国省级政区管理幅度没有出现显著性变革的时期内,市领导县(市)体制仍然在组织和发展各具特色的区域经济发展方面发挥着积极作用。但实行市领导县(市)体制不能一刀切。人口规模或面积规模比较小的省或自治区,可以率先实行省直辖县(市)的体制。要理顺市县之间的干部人事管理体制、财税体制、投融资与招商管理体制,积极探讨向以资源要素配置横向联系为主要内涵特征的市领导县(市)体制的转型和创新,逐步实现地级市政府向大都市政府模式转型,政府主导功能在于协调城市地区的区域性事务,提供比各县(市)无法单独提供、且更有效的公共服务。
设置新的县级市必然促进中国县制的变革。市制对于县制是新的行政区划建制,在中国才80年的历史。城市是现代文明的载体,是地方经济社会发展进步的一种必然选择,从这个意义上讲,市制对于县制是社会发展的进步。另一方面,县级市是不可能全部替代县制,中国经济社会发展的地域不平衡,始终会有些山区、高原或边缘地区的县是不能设市的,这些地区县制会更有活力。同时,中国行政区划管理体制仍然在完善、发展过程中,一些地方行政区划调整还会析出新的县份。县制与县级建制城市的共存,始终是中国行政区划结构体系中的基础政区建制。中国大陆地区的市制建制不能再延伸至乡镇级。而且,市应该只作为中国县级政区单位的城市建制的通名,具体表明其明显城市特征的地区增长极的地理意义。
3.3加大力度整合城市地区内部的行政区划体制
首先是整合与规范特大城市地区的二级政区管辖规模和建制。中国的直辖市和特大城市的行政区划体制改革的重心是市辖区、县(市)体制的完善和创新,关键是取消市的通名,使直辖市与特大城市地区的二级政区建制出现市辖区、市、县等多样化的政区建制空间,随着城市空间规模的扩大和城市化质量水平的提高,为大都市区直辖的区、市、县之间有因地制宜的发展和相互转型的制度空间。其次,街道办事处的建制体制应置于整个城市行政管理体制中统筹改革。随着交通通讯、新闻传媒等管理手段的改善,合并一些小的街道办事处的时机已经成熟。街道办事处规模一般以5~8万人比较合适。这样,50万人口以下的城市可以不设区的建制,最多设10个街道办事处就可以了。街道办事处的改革要与市辖区和居委会一起考虑,统一规划。总的思路是调整街道办事处和居委会的管辖幅度,扩大街道办事处和居委会的辖区规模;从实际出发调配职能;充分发挥社区组织和社会中介组织在城市管理和社会服务方面的积极作用。最后,县级市要建构围绕中心城区发展的城镇网络体系。为此要因地制宜,分类指导,把行政区划调整与乡镇经济社会发展的长远规划、特别是城镇发展的长远规划衔接好,综合考虑各类资源的合理配置,构建至少可以维系20年以上发展需要的行政区划管理体制。
3.4改革与创新城市地区行政等级制度与通名制度
全国的建制市在法律上只有两个层级:即中央直辖市和省辖市。城市的行政管辖层次(行政隶属关系)与城市行政等级制度要区别看待,不能一概而论。省辖市的法律地位是平等的,但可以根据其规模、实力以及对国家财税的贡献程度,分为不同的行政地位(副省级、地厅级,副地厅级、县级)。中国是单一制的国家,地方的权限取决于上级政府所赋予的行政管理职能。城市之间的规模、实力和财税贡献程度的地理差异是客观存在。从刺激城市之间的竞争、加快城市发展角度看,维系城市之间的行政等级制度不是什么坏事,关键是要建立科学、规范的城市行政等级的升迁动态管理制度。改革城市地区的行政等级制度要结合创新大都市区的通名制度进行。直辖市改称都,副省级市和较大的地级市改称府、县级市为市。都一般是指大都市,国际上的大都市就是特大城市;府在中国行政区划史上有多年的历史,中国第一个府建制就是大唐都城长安所在地,府起源于城市地区,后来一直作为省级与县级之间的政区建制而存在,有着厚实的历史基础,用府作为副省级城市和地级市的通名,是能够体现中国政区建制的历史特色。都、府可以管辖市,为大都市区的二级政区建制释放出制度空间,有利于大都市区的发展和科学管治。
3.5建构城市地区之间的协调管理机制
中国的长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津唐地区、辽宁中南部地区已经形成了城市比较密集的都市连绵区。此外济南-青岛地区、福州-厦门地区、武汉-宜昌地区、成都-重庆地区、西安-宝鸡地区、郑州-洛阳地区、长沙-株洲-常德地区、长春-吉林地区、哈尔滨-齐齐哈尔地区也正在发育着都市连绵区。这些都市连绵区的共同特点是由多个性质、规模不同的建制城市所组成的城市地域聚集体。城市政府行为主体之间有的有直接行政隶属关系,有的只是行政平级关系,他们各自代表不同的城市行政区利益,一方面用尽可能灵活的方式充分利用中央和省政府颁发的政策,以利于地方发展;另一方面也努力捕捉跨区域和行政界限的发展机会,扩大对外经济社会文化的横向联系。城市政府对管辖区利益最大化的追求,对城市经济社会发展与环境建设产生巨大影响,由此而导致的行政区经济行为对跨界需求增长和服务产生负面影响,成为都市连绵区一体化进程中的主要障碍。
近年来,为了探讨解决大都市连绵区内面临着有利于各个城市的重大基础设施建设任务,或一致对付重大自然灾害,或共同行动治理环境污染的运作机制,中国大都市连绵区内已经出现了市长协调会的模式。这种协调模式没有常设机构,运作是不经常、不定期的,大多数情况下是由大都市区城市政府自发组成的,但仍然是一般层面上的对话和合作,担当不起大都市区统筹规划、制定政策、协调利益、部置行动的管理职能。建立城市地区之间的协调机制通常有单中心和多中心两种形式、三种模式:(1)高度集权的都市圈政府;(2)松散的城市协调机构(非政府机构);(3)城市联合政府。以中国的国情,适宜于选择(2)、(3)两种模式。从城市化发生的机制看,大都市区在自然、经济、社会、生态等方面基本上是一个相互依存的整体;大都市区联合政府的产生,必须从区域整体利益出发,全面权衡,以达到对整体最有利、对个体最合理的最佳整合效益;在发展进程中,应不断调整都市政府内外各种利益矛盾关系,其中,最关键是形成合理的职能分工。大都市区政府或协调机构的主要职能是为大都市区居民提供区域性的基本服务,提高公共设施的规模效益;根据经济、有效和平等的原则,各城市地方政府仍保持自己的独立性,负责解决地方需求和服务。在明确各级政府职能的基础上,适当强化大都市区政府或协调机构的权威作用,确立其在协调区域基础设施和服务,包括制定区域规划和实施规划的绝对权威性,在保障区域整体利益中发挥主导作用。
来源：汪宇明.中国的城市化与城市地区的行政区划体制创新[J].城市规划,2,06:22-25.
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